Çin Devlet Sisteminin Temel Dinamiği Olarak Denetim

Çin’de başlatılan yeni reform süreciyle birlikte öne çıkan denetim olgusu, gerçekte Çin’in küresel ekonomiye eklemlenmesi ve yeni binyılda küresel bir aktör olarak dünya siyasetinde yerini alması çabaları içinde değerlendirilmelidir. Seksenli yıllardan beri sürekli gündemde olan denetim olgusu, Çin kamu yönetiminin özellikle özel sektörden başlayarak devlet kademelerine kadar her noktada güçlü bir kontrol mekanizması ihtiyacının sonucudur.

Çin Yönetim Kültürünün Geleneksel ve İdeolojik Temelleri

Binlerce yıllık geçmişe sahip ve kadim bir uygarlık olan, Asya’nın doğusundan dünyanın geri kalanına gözlerini diken bir ejderha gibi tüm haşmetiyle uzanan Çin, komşularından ve dünyanın pek çok toplumlarından ayrı bir kültür, tarih, siyaset ve yönetim geleneği geliştirmiş özgün bir coğrafyadır. Çin’in özgünlüğü kendi iç dinamiklerinden kaynaklanır. Milyarlık nüfusu, milyonlarca kilometre karelik toprakları, çılgın ekonomik potansiyeli ve kendine münhasır kültürel birikimiyle göz kamaştıran bir ülkedir. Çin denilince akla ilk getirilen şeyin ihtişam ve abartı olduğunu söylemek yanlış olmaz. Zira bilineni ve bilinmezliğiyle Çin, her insanın zihninde büyüklüğü, ihtişamı ve abartıyı temsil etmektedir. İşte Çin’in gizemi de budur. Her yönüyle insanların kafasında bir illüzyon yaratan Çin, yarattığı sihrin etkisiyle gizemli bir dünyanın kapılarını aralar. Bilinmeyenlerin bilinenlerinden daha fazla olduğu bu gizem dolu kültür, günümüzde de sihrini korumaktadır.

Çin kültürünün bu denli görkemli ve gizemli olması konusunda pek çok yaklaşım öne sürülebilir. Bu yaklaşımlardan en çok kabul göreniyse kuşkusuz dünyanın en eski yerleşik topluluğu olması ve binlerce yıl dünyanın geri kalanından çok az etkilenmesidir. Bu yönüyle Çin, dünyadan uzak olmasının avantajlarını kullanmıştır. Ancak bu konuda ihmal edilen bir husus daha vardır ki bu da Çin yönetim geleneğinin yönlendirici gücüdür. Her ne kadar Çin kültürü kendine özgü bir evrim içinde gelişebilse de yönetim kültürünün bu özgünlüğü koruma konusundaki mahareti göz ardı edilemez. Hangi iktidar tipi görülürse görülsün Çin yönetim geleneği düşünülenin aksine kültürüyle barışık bir tutum sergilemiş, kendi dinamiklerini koruma konusunda özel bir çaba içine girmiştir. Çin yönetim geleneği sadece yabancılar için değil, aynı zamanda kendi vatandaşları için de özgün ve özel bir sistematiğe dayanır. Bu sistematiğin temelindeyse güçlü ve hayatın her alanına nüfuz edebilmiş bir devlet yapısı bulunmaktadır. Her ne kadar bu yapı, komünist sistemin pratik bir yansımasından ileri geldiği şeklinde algılanmaktaysa da gerçekte doğruyu yansıtmaz. Aksine Çin’deki güçlü devlet anlayışı, binlerce yıllık devlet geleneğinin günümüze bırakılmış mirasıdır. İkinci Dünya Savaşından sonra devletin komünist sisteme geçmiş olması, Batı tipi sosyalist düşüncenin ortaya çıkmasına da engel olmuştur. Bir başka deyişle Çin komünizmi, temellerini Marksist öğretiden almakla beraber Mao’nun düşünce dünyasında ve kendi dinamikleri içinde gelişme göstermiştir.

Kim ne derse desin Çin yönetimi hakkında söylenen her şey gerçekte kuramsal bir temele dayanır. Binlerce yıllık geleneğe sahip olması, Çin yönetim sisteminin hatları belli, kemikleşmiş bir devlet aygıtına sahip olduğu anlamına gelmez. Marks’ın Kapital’de ifade ettiği her türlü söylem, geleneksel Çin kültürü içinde dönüşmüş ve devlet yönetiminde de etkisini göstermiştir. Nitekim Mao’nun devrimlerini böyle bir perspektiften okumak gerekir. Çin Komünizmi sosyalist demokratik merkezcilik ve halk diktatörlüğüne dayalı bir yorum çerçevesinde gelişme göstermiştir. 1949 Devrimi bir kenara bırakıldığında gerçek anlamda komünist devlet kültürünün temellerinin 1954 Anayasasıyla atıldığı söylenebilir. Esasında güçlü bir merkeziyetçiliğe vurgu yapan 1954 Anayasası, uygulamadaysa bu merkezciliğin esaslarını açıkça belirlemiştir. Bu niyetle anayasanın tanımladığı merkezcilik, kaynağını halkın diktatörlüğünden alan sosyalist demokrasiye dayalı ve çok katmanlı bir merkezciliktir. Ne var ki 1954 Anayasasının vurguladığı bu merkezcilik, Sovyet modelinde görülen katı ve değişmez bir anlayışı ifade etmez. Aksine Çin’in kültürel dinamiklerinde yer alan esneklik ve değişime açıklık, devlet yönetiminde de kendisini hissettirmiştir. Temel ilkeler dışında Çin devlet kültürünün teşkilat ve işleyiş bakımından her türlü yeniliğe ve değişime açıklığı kendisini göstermiştir. Bu bağlamda 1954 Anayasası Çin Komünizminin temel esaslarını ortaya koyan bir düzenleme olarak değerlendirilmelidir. Nitekim Anayasanın ilanından 1969 Kültür Devrimine kadar komünist devlet teşkilatı defalarca değişim göstermiş, bugünkü yapısına kadar sürekli olarak yenilenmiştir. Çin devlet kültüründe yer alan değişim ve kendini güncelleme anlayışı en son Mart 2018’de yapılan anayasal değişikliklerde kendisini göstermektedir.

Çin Devlet Sisteminin Yapısal Görünümü

Doğrudan halk diktatörlüğüne dayalı Çin komünizmi, uygulamada halkın temsiliyetini gözeten bir yönetim anlayışına sahiptir. Sosyalist halk diktatörlüğünü yansıtacak organlardan meydana gelen devletin bu bağlamda en üst karar alma ve uygulama organı Çin Komünist Partisidir. Çin Komünist Partisi ülkenin tek hakim partisi olarak bütün vatandaşların çeşitli sınıflarıyla temsil edildiği en güçlü iktidar organı olma özelliği de gösterir. Devletin korunması, halkın refahı ve kamusal hizmetlerin yerine getirilmesi gibi temel görevleri olan Komünist Parti ülke genelinde merkezi ve yerel yönetimler düzeyinde örgütlenmiştir. Bu bağlamda ülke 22 eyalet, 5 özerk bölge ve 4 belediyeye ayrılmış; Parti bu bölgelerde de temel iktidar öznesi olarak gücünü korumuştur. Yerel yönetimler dışında devletin merkezi yönetim teşkilatlanması da şahsına münhasır özellikler taşır. Anayasaya göre devletin yönetimi aracısız olarak doğrudan halka aittir. Halk bu gücünü “Ulusal Halk Kongresi ve farklı düzeylerdeki yerel kongreler aracılığı ile kullanır. Bu çerçevede Ulusal Halk Kongresi’ni devletin en üst yasama organı olarak kabul etmek gerekir. Kongreyi oluşturan üyeler 5 yıllığına doğrudan halk tarafından, toplumsal sınıflarına göre ayrılmış kontenjanlar çerçevesinde seçilirler. 1988’den günümüze 2985 üye görev yapmaktadır. Kongre toplantıları yılda bir toplantı yaparlar. Bununla birlikte üyelerin 1/50’si yıl boyunca düzenli yasama faaliyetini de yerine getirirler.

Devlet yönetiminin ikinci önemli kademesini “Devlet Başkanı” temsil eder. Başkan ve Başkan Yardımcısı, Ulusal Halk Kongresi tarafından 5 yıllığına seçilir. Başkan ve Başkan Yardımcısının en çok üst üste 2 kez seçilmesi esastır. Ancak 5 Mart 2018’de yapılan Anayasa değişikliğiyle bu kural kaldırılmıştır. Bu düzenlemeyle Devlet Başkanı herhangi bir sınırlamaya tabi olmaksızın çok defa yeniden seçilebilecektir. Devlet Başkanı, devletin başı olma sıfatıyla Kongre ya da İcracı Komitenin yaptığı yasaları yürürlüğe koyar, yasa önerisinde bulunur, Devlet Konseyi üyelerini atar, kararnameleri yayınlar, içeride ve dışarıda devleti temsil eder, büyükelçileri atar, savaş veya barışa karar verir, uluslararası antlaşmaları onaylar ya da iptal eder. Ayrıca devlet Başkanı silahlı kuvvetlerin manevi başkomutanıdır.

Devletin üçüncü idari kademesini de “Devlet Konseyi” oluşturur. Konsey, Devlet Başkanı’ndan sonra devletin en yüksek idari organıdır. Konsey görev ve yetki bakımından hükümet niteliğini taşımaktadır. Konsey, Kongre tarafından kabul edilen yasaları ve kararları uygular. Konsey üyeleri Başbakan, Başbakan Yardımcıları, Devlet Konseyi Üyeleri, Bakanlar ve Komisyon Başkanları, Genel Denetçi ve Genel Sekreter’den meydana gelmektedir. Üyeler arasından Başbakan doğrudan Devlet Başkanı önerisiyle diğerleri de Kongre tarafından atanmaktadır. Başbakan atandıktan sonra göreve başlayan diğer üyeler devlet Başkanının istemi üzerine yine Kongre tarafından görevden alınırlar. Devlet Konseyi çalışmalarını bakanlıklar, alt kurullar, komisyonlar veya komiteler aracılığıyla yerine getirmektedir. Günümüzde konseyin üye sayısı Başbakan ve Başbakan Yardımcıları ile birlikte 28’dir. Konseye bağlı kurumlar yedi farklı kademe içinde faaliyet gösterirler. Çin yönetim yapısının dördüncü kademesinde “Merkezi Askeri Komisyon”, beşinci kademesinde “Halk Mahkemeleri”, altıncı kademesinde “Halk Savcılığı” ve son kademesinde de “Çin Komünist Partisi” yer alır. Burada hemen belirtilmelidir ki Çin Komünist Partisi bir yandan egemenliğin temsilcisi bir yandan da devlet yönetiminde doğrudan görev alan idari bir organ olarak görülmektedir.

Çin devlet teşkilatı içinde yer alan kademelerin işleyişine bakıldığında iki temel özelliğin var olduğu görülmektedir. Bunlardan ilki her mekanizmanın kendi alt sistemlerinden oluşmasıdır. Yani her kademe kendi görev ve sorumluluk sahasına giren konularda faaliyet görmek üzere alt birimlerini özerk olarak kurabilmektedir. İkincisiyse her mekanizmanın önce kendi içinde sonra da diğer mekanizmaları denetleme hak ve yetkisine sahip olmasıdır. Her ne kadar bu hak ve yetki uygulamada bir takım zorluklarla karşılaşıyor ve tam anlamıyla yürütülemiyor olsa da hukuken önemli bir özellik olarak kendisini göstermektedir. Her iki özelliğin de ortak yanı rejime kendini yenileyebilme fırsatı tanımasıdır. Böylece rejimin sık sık reforme edilmesinin önü açık tutulur. Nitekim 5 Mart 2018’de yapılan anayasal düzenlemeleri bu perspektiften okumak gerekir. Rejimin reforme edilebilmesi ve yönetim sisteminin daha etkin biçimde işletilebilmesi için sürekli denetim komisyonları oluşturularak devlet teşkilatının her kademesine yerleştirilmesi sağlanmıştır. Devlet Başkanı Xi Jinping’in yolsuzlukla mücadele çerçevesinde geliştirdiği bir öneri olan denetim komisyonları anayasal kurum haline dönüştürülmüşlerdir. Oldukça güçlü ve etkin mekanizmalar olan bu komisyonların yargı ve güvenlik birimleriyle doğrudan eşgüdüm içinde olacak şekilde yönetime karşı özerk statüyle donatılması ve doğrudan Ulusal Halk Kongresine karşı sorumlu olması esas alınmıştır. Sistemin yıllardır en büyük sorunlarından birisi olarak görülen rüşvet ve iltimasla mücadelenin daha kolay ve verimli biçimde yapılmasının önü açılmıştır.

21. Yüzyılda Çin Reformlarının Etkin Yüzü: Denetim

Çin’de başlatılan yeni reform süreciyle birlikte öne çıkan denetim olgusu, gerçekte Çin’in küresel ekonomiye eklemlenmesi ve yeni binyılda küresel bir aktör olarak dünya siyasetinde yerini alması çabaları içinde değerlendirilmelidir. Seksenli yıllardan beri sürekli gündemde olan denetim olgusu, Çin kamu yönetiminin özellikle özel sektörden başlayarak devlet kademelerine kadar her noktada güçlü bir kontrol mekanizması ihtiyacının sonucudur. Zira doksanlı yıllar Çin ekonomisini şahlanışa geçirmiş, bütün sektörlerde genişleme yaşanmış ve devletin sorumlulukları da bir o kadar artmıştır. Çin komünist ideolojisinin doğal bir ürünü olan planlı kalkınma ve kontrolcü devlet sistematiği, denetim mekanizmaları güçlü bir yönetim anlayışına doğru zorlamaktadır. Bu amaçla ilk sürdürülebilir kontrol mekanizmalarının ekonomide ve özellikle de özel sektörde yürürlüğe girdiği söylenebilir. 1983 Ağustosunda Devlet Konseyi yasal bir düzenlemeyle, bütün orta ve büyük ölçekli işletmelerde kurumsal iç denetim mekanizmalarının oluşturulmasını zorunlu kılmıştır. Özel işletmelerde ortaya çıkan etkin denetim ihtiyacı Temmuz 1987’de 6. Ulusal Halk Kongresinde alınan bir kararla başta yerel yönetimler arası eşgüdüm ve işbirliğinin artırılması ve özel sektörün denetim altına alınabilmesi amacıyla daha önce 1954’te lağvedilen Danışma Bakanlığı’nın yeniden kurulmasını gündeme getirmiştir. Bakanlığın kurulmasından yaklaşık bir yıl sonra İç Denetim Standartları oluşturularak, özel sektörlerde kurulan iç denetçilikleri söz konusu bakanlığın içinde kurulacak olan birimlerle entegre edilmiştir. 1994 yılında çıkarılan bir başka yasayla iç denetim birimleri, görev alanları ve standart denetim metotları çerçeve içine alınmıştır. 1995’teyse Çin Ulusal Denetim Ofisi İç Denetim Düzenlemelerini yayımlamış ve iç denetime ilişkin daha özel kurallar getirilmiştir. Uzun yıllar faaliyetlerini bu perspektifte yürüten Bakanlık, bu kez 9 Mayıs 1997’de çıkarılan kanunla bütün kamu ve özel sektör kuruluşlarına danışma hizmeti veren ve içinde özel bir ofis bulunduran (Çin Ulusal Denetim Ofisi) etkin bir teşkilat haline dönüşmüştür. Bu düzenleme çerçevesinde Bakanlığın görevlerine denetim ve eşgüdüm sağlamak gibi yetki ve sorumluluklar eklenmiştir. 2003’te Ulusal İç Denetim Düzenlemeleri çıkarılarak yeni bir teşkilatlanma içine girmiştir. Böylece denetim ve kontrol faaliyetleri Çin idare hukukunun ve devlet teşkilatının görev alanı içine sokulmuştur. Günümüzde bu bakanlık bir bakan ve dört bakan yardımcısından meydana gelen bir teşkilat yapısına sahiptir. Doğrudan Devlet Konseyine bağlı olarak faaliyet göstermekle birlikte teşkilatın başındaki bakan Devlet Başkanı tarafından atanmakta ve Ulusal Halk Kongresi Daimi Komisyonu’nun onayı alınmaktadır. Bakanlık kendi içinde toplam 21 ana birimden ve bu ana birimlerin her biri de 4’er alt birimden meydana gelmektedir. Ana birimlerden dördü doğrudan eyalet ve onların taşra birimlerine danışma ve denetleme hizmeti vermektedir. Geriye kalan diğer ana birimler ise eğitim, hukuk, personel işleri, raporlama ve bütçeleme, sorunların iletilmesi ve çözümü ile her türlü konuda alan araştırması yapan idari yapılardan meydana gelir. Toplamda 800 uzman personelin görev yaptığı bakanlık, ayrıca diğer uzman personelden yardım alma ve bünyesinde istihdam etme yetkisine sahiptir. Aynı zamanda kuruluş kanunu esasınca bakanlığın Devlet Konseyi adına diğer bakanlıklar bünyesinde her türlü inceleme ve araştırmayı yine her türlü seviyede yapmak yetkisi bulunmaktadır.

Bakanlık faaliyetleri düzenli ya da rastgele denetimler yoluyla faaliyetlerini yürütür. Söz konusu denetim hakkı soruşturma açmak veya araştırma yapmak suretiyle gerçekleşir. Denetim hakkı her hangi bir idari teşkilatın işleyişine yönelik olmakla birlikte personel üzerinde de olabilir. Denetleme biçimi üç temel noktada gerçekleşmektedir:
– Hükümetin özellikle ekonomi ve temel reform politikalarının uygulanması sürecinde daha kolay geçiş ve uyumun sağlanması için kolluk denetimi,
– Kötü yönetim veya doğrudan hukuk dışılık üzerine yoğunlaşmış uzman denetimi,
– Sorun odaklı doğrudan denetim.

Bundan başka bakanlık denetlenecek idari yapının işleyişi ya da çalışan personellerinin faaliyetleri üzerinde şikâyetin gerçekleşmesi durumunda da özel bir denetim yöntemi izleyebilmektedir. Bu yöntemde şikâyet ya da iddiaların açıkça kuruma iletilmesi esastır.

Danışma Bakanlığının faaliyetleri anayasa ve kanunlarla garanti altına alınmıştır. Bu garantörlük çerçevesinde bakanlık inceleme, denetleme, tavsiye verme, mahkemeye sevk etme ya da doğrudan idari ceza verme yetki ve salahiyetine sahiptir. İnceleme yetkisi kamusal disiplin çerçevesinde bütün özel sektör ve idari yapıların kanunlar, diğer hukuki düzenlemeler ile işleyişlerine odaklanmıştır. Araştırma ve soruşturma yetkisi ise başta kamu görevleri olmak üzere, tüm kurum ve kuruluşlarının işleyişleri üzerine yapılmaktadır. Bu yıldan itibaren Çin Komünist Partisi’nin özellikle yolsuzlukla mücadele çalışmalarıyla bütünleşik bir yönetim anlayışının güçlenmesi hedeflenmektedir. 2018 yılında pilot bölgelerde kurulacak yeni denetim komisyonlarıyla denetim ağının yaygınlaştırılması amaçlanmaktadır.

Öte yandan, yakın zamanda Çin Ulusal Halk Meclisi Daimi Komitesi, ulusal denetim yasasını da çıkarmayı planlamakta ve uluslararası denetim mekanizmalarıyla entegre hale gelen bir kontrol mekanizması kurmayı hedeflemektedir.

Cevap Yazın